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厦门自贸区升级战略

2014 年开启厦门自贸区, 经过一年多的率先实践, 在诸多领域实现了改革突破, 推动了体制改革, 政府转型, 加速经济创新发展;加大开放, 推动贸易、要素流动便利;取得了海西和海丝领域区域协调发展的实质性进展。特别是厦门自贸区起步于自贸园区, 通过一年多的改革实践, 实质上已升级为自贸区, 透过自贸区的先行先试带动了厦门行政区域内以开放促改革的体制机制创新, 出台了一照一号一码、多规合一、海关一站式检查平台、推动了主体信用体系建设、立法建设、对台加大便利和开放等系列措施, 积极带动厦门经济转型。

从自贸区升级战略的角度, 评估厦门自贸区改革突破后, 探索“十三五”期间如何进行新的战略升级, 以推动跨区域深度一体化发展, 带动厦门成为跨区域枢纽节点城市。

从全国自贸区定位看, 自贸区应具有双重战略定位:战略一, 从自贸区园区升级到自贸区;战略二, 自贸区带动城市转型为跨国及地区的资源再配置枢纽节点, 作为四区叠加的厦门市 (特区、自贸区、海西区和海丝区) 转变为跨国 (区域) 的资源交换与再配置枢纽节点城市, 必须具备国际节点城市的特征。

(一) 升级战略之一:从自贸园区 (FTZ) 升级到自贸区(FTA)

自由贸易区实际上包含了两个层次的自贸区, 一是自由贸区园区 (Free Trade Zone, FTZ) 指一国或地区在指定的区域设立优惠税收和特殊监管政策的特定区域, 其定义为海关理事会1973 年签署的《京都公约》 (全称是《关于简化和协调的海关制度公约》, 约定了“自由区 (Free Zone) 是指缔约方境内的一部分, 进入这一部分的任何货物, 就进口税费而言, 通常认定为关境之外, 并免于事实通常的海关监管措施”, 很多国家设立了自由港。《京都公约》进一步规定了“自由贸区园区”, 核心是扩大了对进区 (进口和国内) 物品的加工操作权和海关监管程序使用, 并提出了国家立法规定税率, 货物量等, 扩大了自由区的加工、一定的消费和广泛的贸易交往, 很多城市形成了自由港和自贸区。

依据国际上的定义, 厦门自贸区当前海沧、象屿两个港口区, 主要是基于港口进行发展的“自贸区园区”的概念。与上海第一期外高桥作为自贸区试点的特征相当, 上海向自贸区方向在逐步升级, 将单一关税的自由区转向了“港口、创新、制造与金融服务”的复合区域, 上海的升级方向是现有自贸区升级的必然。厦门自贸区设立一年多来, 取得巨大的进展, 其特征就是直接带动整个厦门经济特区的体制改革与转型, 自由贸易园区已经迈步向自贸区升级。

依据世贸组织的定义, 自由贸易区 (FTA) 是两个以上国家 (地区) 签署协定在最优惠国待遇的基础上进一步相互开放市场, 改善服务与投资的相互准入条件, 从而实现贸易和投资的自由化的特定区域。依据这一定义, 比较成熟的自贸区构架是北美自贸区、东亚自贸区。而内地、香港和澳门签署的《关于建立更密切经贸关系安排》 (简称CEPA)是一份标准的自贸区协定。

当前中美BIT谈判及刚通过的TPP谈判都属于自贸区谈判内容。海峡两岸经济合作框架协议 (简称ECFA)也是一类自贸区谈判。自贸区谈判已经从一般的关税谈判升级为要素全面流动的新谈判框架, 包括了贸易、服务和投资, 特别是服务业准入协议中最为重要的自然人的准入, 都是要素流动的新表现。

总之, 自贸区 (FTA) 的建立不再是为关税和一般贸易, 而是为了跨区域深度一体化发展。自贸区关键是推动跨国 (区域) 深度一体化, 其功能是为经济资源与要素配置中心而设立的, 因此它的功能不是单一的, 而且具有配置要素和服务经济升级发展的总体功能特征, 它与所在城市或地区经济更是密不可分。

厦门自贸区是以自贸园区的方式设定, 但其发展的目标是按自贸区的功能来进行布局实施的。自贸区设立伊始, 厦门市政府就首先推动了营商环境的改革, 自贸园区贸易便利化设计, 推动海峡两岸贸易, 同时也积极推动立法建设以适应新的发展要求, 基本上完成了升级战略一的目标。

(二) 升级战略二:作为跨国 (区域) 的生产要素流动与资源配置枢纽节点城市

厦门自贸区在一年多的实践中, 启动了升级战略一的关键步骤, 在“十三五”期间, 厦门自贸区必然要实施升级战略二, 即加速开放与改革的步伐, 推动跨国 (区域) 深度一体化发展, 以自贸区为龙头将厦门市打造成为跨国 (区域) 的生产要素流动与资源配置的枢纽节点城市。随着经济全球化和自由化的发展, 人民币资本项下可兑换, 多边贸易的谈判, 跨国性的物流、生产要素流动的规模空前扩大, 自贸区应该不断升级为全球要素流网络中的枢纽节点, 发挥配置与服务功能, 体现为全球 (跨区域) 服务化、要素流与物流自由流动、生产创新与全球同步特征, 并借助自贸区重新构造城市的配置功能, 形成要素再配置中心。

升级后的自贸区具有以下基本特征:

1. 服务贸易日趋成为主导性产业。原有自贸区多以加工区为主导的自由贸易区, 核心是商品贸易和出口加工聚集, 而当今的自贸区更集中体现以高人力资本聚集形成的新兴服务体系, 服务贸易和专业服务与创新活动为主导。

2. 自贸区与所在城市耦合形成复合功能。原有自贸区比较注重单一功能, 如自由港区, 出口加工区等, 功能多属于比较单一的经济功能, 而随着全球要素流动, 特别是高人力资本的流动带动的服务贸易和专业服务, 必然推动自贸区一定要和所在的城市耦合出具有城市的功能性的复合功能。大量的人才因城市才能留住, 专业服务、创新、创意活动才能开展, 而且要通过地方区域市场也才能获得规模性的收益。

3. 城市提高能级, 强化跨国 (区域) 节点城市功能。自贸区是应区域深度一体化趋势发展而生的, 其必然要推动所在的城市提高能级, 强化其节点城市作为要素流动与资源配置中心的功能。作为全球商品、资金、人力等流动网络载体的城市构造出不同能量等级的节点型城市, 有全球主控型节点城市, 如纽约、伦敦等;有区域副主控型的节点城市, 如上海、香港, 根据其物流和要素流的吞吐和配置能力不断下分节点城市。

世界节点城市不仅仅满足经济性功能, 同时更具有城市消费性规模、法制健全、文化多元性特征, 这样才能具有世界节点城市的竞争力, 承担其世界节点城市的功能。厦门作为海西和海丝核心城市, 配合自贸区建设, 必须通过自贸区升级战略在“十三五”期间走向跨国 (区域) 的枢纽性节点城市, 为推进海上丝绸之路和中国与东南亚深度一体化做出积极的贡献。

(三) 支持升级战略的五大支柱体系建设

这五大支柱包括:政府良治或善政、自然人流动、投资便利化、物流便利化、消费与产业互动和效率提升, 引领服务贸易发展, 构建新型的厦门城市新经济体系。

1. 政府治理“良治”。包括:政府效率, 主要是商事制度和便利化制度改革;政府权力, 透明规划与立法、独立融资与适度税收权力等;监管一致化, 基于信用主体与行为过程的监管一致化体制, 强调监管的过程管理;公平竞争机制, 参照TPP、BIT等区域协议中的公平、负面清单建立;社会参与, 通过完成自贸区管理转型, 从而带动整个城市管理转型。

2. 贸易便利 (商品) 。构造物流便利化体系, 以两岸物流贸易便利化作为实验田推动贸易便利化建设, 拓展至东盟地区。

3. 金融体制改革和投资便利化 (资本要素) 。跟随全国金融开放的步伐, 2016 年人民币资本项目下可兑换, 资本要素流动加速, 特别是海峡两岸以及向南扩展的资本往来障碍消除, 会极大地促进区域金融中心的构造, 也为投资便利化打下了基础, 优化资本要素的配置效率 (资本要素流动) 。而投资便利方面的核心是推出服务业的负面清单, 更大范围地让国际投资能够进入到现代服务领域, 这里包括现在仍处于大多事业单位管制的“科教文卫体”, 城市基础设施 (排污、供水、供电、供气、停车场等建设) , 以及金融、电信服务等管制领域, 这些领域构造了现代服务业最为需求和最有效率的行业。

4. 自然人流动 (人的要素) 。主要是通过专业自然人的流动, 以及人力开发来推动服务贸易规模扩大。扩大服务贸易是自贸区突破发展最有突破意义的任务。厦门特区和自贸区在雇佣非本籍专业人员方面在全国是相当突出的, 对台自然人流动全部放开, 已经取得了先行特色, “十三五”期间还将针对大量台湾专业人员以及全球高端人才流动开展一系列工作。

5. 消费聚集和服务业发展构造新的主导产业, 提升服务贸易。中国2015 年前三个季度服务业占GDP的比重高达51%, 但服务业的效率水平提升速度慢, 究其原因是中国的服务业体制需要改革, 收入需求弹性高的“科教文卫体”现代服务业多为事业单位, 基本不对市场做出反应, 只有通过改革才能提升现代服务业供给和效率。厦门作为城市聚集, 人口和消费规模上升是它未来城市发展的最为重要的引擎, 其主导产业也必然转型到服务业, 因此要通过先行先试的模式推动现代服务业体制改革, 促进消费与生产结构双升级, 构造一个新型的城市经济体系。

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厦门自贸区改革突破与战略性评价

厦门自贸区先行先试, 与战略升级相匹配进行了系统性体制改革。体现在:第一, 政府治理快速转变, 以营商环境全球对标进行改革, 在全国率先突破了“一照一号一码”, 一年间厦门的营商环境达到了国际先进水平, 现在正通过信用主体建设, 积极探索政府监管模式的转变, 从事前监管转向事中事后的主体与行为的过程监管。第二, 城市管理中的“多规合一”和立法先行直接推进了政府管理水平的提高, 政府正在突破纵向部门审批管理的“条线”分割, 转向“横向”的服务平台, 为经济运营管理打下坚实的运行基础。第三, 通过海关“一站式”检验, 加快通关便利, 加速物流的流动。第四, 通过两岸和国际上的自然人流动, 尝试服务贸易和服务业的发展。特别是厦门最早放开了医疗机构服务的限制, 推进了国际游轮港口、开设台湾学校和国际学校, 以及加大大学和科研机构的国际人才交流等系列措施, 加快了自然人流动, 促进人力资本形成, 激励服务业的开放和发展。第五, 以金融改革为突破口, 推进投资便利化, 通过多点金融创新活动, 再配置资本要素资源。第六, 政府积极推动双创, 特别推动了海峡两岸的双创活动, 并积极推进了基于“互联网+”的创新活动, 为厦门产业转型创新打下了坚实的基础。

可以看出, 厦门自贸区自2015 年4 月挂牌以来取得了一系列改革突破, 把自贸区和特区政策有机结合, 形成了自贸园区直接跨向自贸区的策略, 而且将特区和自贸区直接向着融合方向拓展, 基本完成了升级战略一的阶段水平。按中央和福建省设定的目标看, 均有大量的创新突破, 特别是在商事制度改革、城市治理的多规合一、海关和国检一站式查验平台、海峡两岸更为简洁的通关便利等方面取得了全国性突破的试点, 完成了所有自贸区既定目标。

依据自贸区的战略和自贸区现有的工作, 按五级打分 (一级一个*) , 越高越接近完成的角度, 课题组设立了一个升级战略的评估表, 以分析厦门自贸区的工作进程以及“十三五”期间厦门自贸区的发展任务。

从评估的角度看, 升级战略一代表了厦门从自贸园区升级到自贸区, 即将自贸区建设与厦门经济特区建设联动, 从厦门自我评估和我们依据设立的指标看, 基本完成目标, 因为有很多是国家不能完全突破的, 如要素流动中, 当前人民币资本项下可兑换没有完成, 厦门的金融成熟度就不可能很高, 又如自贸区在全球发展过程中, 适度独立融资和税收权都是被国家赋予的, 但中国经济仍然难以突破。当然随着人民币加入SDR, 资本项目可兑换预计2016 年完成, 而2015 年已经允许地方发行地方债, 预计厦门可得到适度的独立融资发行国内外债券。

从评估中也可以看到面对“十三五”的升级战略二, 仍有大量的工作要做。从2015 年厦门经济前10 个月运行情况看, 与国内的减速特征是相伴而行的, 增长基本靠投资, 产业靠工业。未来“十三五”升级战略中提出的跨区域枢纽节点城市, 则以知识生产的高端服务供给为导向, 以消费聚集为带动, 构建国际化、多元化的创新、开放和包容的社会架构, 将厦门打造程成创新高地, 从而成为要素流动与配置的枢纽城市。

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促进厦门经济转型升级的对策建议

厦门自贸区设立以来, 基本上完成了我们所评估的升级战略一的目标, 从自贸区园区升级到自贸区, 成效极为明显, 实现了后发优势。展望“十三五”, 在全球经济再平衡、区域化、规则深度一体化以及中国经济减速治理的内外部大背景下, 厦门的最重要目标就是实现升级战略二, 即通过自贸区升级战略来带动整个厦门经济转型升级, 建设具有国际化、多元化、创新性的开放和包容的社会经济架构, 将厦门打造成创新高地, 成为以知识生产、高端服务供给和消费聚集为导向的跨区域要素流动和资源配置的枢纽节点城市, 这也可以称之为厦门自贸区2.0 版。为此需要开展的工作将是艰巨和繁琐的, 其中, 三大关键领域的体制改革和创新将是最重要的任务。

(一) 以打造国际一流的营商环境为主线, 带动政府体制改革, 实现政府“良治”

观察香港和新加坡等营商环境评价处于世界一流的城市, 界定了作为最佳营商城市的标准:市场化、便利化、法治化、国际化四大特征, 其根本基础在于政府的“良治”。联合国亚太经济与社会委员会 (UNESCAP) 也提出了“良治”的8 个建议, 即保证公民参与、落实法治、强调公共决策的共识导向、实现所有公民的政治平等、提高透明度、强化责任政府与问责制、改善政府对公民需求的回应性以及提升政府效能与行政效率等。厦门市通过国际对标, 已经明确了厦门向“市场宽松有序, 政府高效透明, 社会多元包容, 开放便利可控, 要素汇聚高效, 法治公平公正, 设施完善便捷”等七大国际一流营商环境靠拢的高标准。从厦门实践看, 市政府按照《厦门市营造一流营商环境的行动计划》确定了相关任务清单, 明确了路线图、时间表, 提出各行业部门分年度落实计划。在这个过程中, 政府试图从“无所不包”“大而全”的公共服务生产者和提供者, 向公共服务评价者和监督者转化, 逐步实现公共部门从“养人”向“养事”的转变。可以说厦门针对营商环境开展的这些工作, 成效非常明显, 应当继续推进。

如果把香港和新加坡等发达经济体作为“政府良治3.0 版本”的话, 囿于国内的政治条件、环境等基本因素, 厦门在近期内要从现有的1.0 版本跃升至3.0 版还是有较长的路要走。因此, 本课题提出了厦门“良治”的基本路径:政府效率, 主要是商事制度和便利化制度改革;政府权力, 透明规划与立法、独立融资与适度税收权力等;监管一致化, 基于信用主体与行为过程的监管一致化体制, 强调监管的过程管理;公平竞争机制, 参照TPP、BIT等区域协议中的公平、负面清单建立;社会参与, 通过完成自贸区管理转型, 从而带动整个城市管理转型。这是一个比较务实的综合奋斗目标, 可称之为政府“良治”2.0 版本。其实质在于以深入实施综合配套改革试验总体方案为依托, 实现从“发展型政府”“管控型政府”到“服务型政府”和“法治型政府”转变, 实现政府与市场的合理分工和良性互动, 并在互联网经济条件下, 实现“政府+互联网”的治理升级, 打通政府的信息分割, 实现部门间共享、政府和社会共享以及更大的透明度, 保证制度的自我约束力、稳定性和可预期性, 把厦门打造为具有中国特色的“良治”样本。

(二) 以贸易和投资便利化、自然人流动为牵引, 加快要素流动与配置体制改革, 实现厦门的深度国际化和向区域枢纽节点城市的升级

新时期的深度国际化和区域枢纽节点城市的升级目标, 本质上是激发厦门在一个国际化背景下的城市配置要素能力、消费潜能和创新活力。厦门自贸区创新的关键是推动跨国 (区域) 深度一体化, 成为资源与要素配置中心, 因此其功能是多元的、复合的, 融合了生产与生活、交通和信息、商品与服务、投资与消费、要素与规则等各个层面。在这个过程当中最重要的:

一是负面清单管理和准入前国民待遇。应继续清除政府对经济管理的壁垒, 政府不管的事情、负面清单不管的事情就可以做, 要素流动无阻隔, 就意味着一体化。自贸区的建立对知识产权、劳工标准、环境保护等议题提出了新要求, 这也是目前美欧等发达经济体试图树立的新型贸易标准。厦门自贸区应通过有限立法, 建立与国际接轨的仲裁制度等规则, 建立符合国际标准的法规体系, 比照国际标准制定知识产权保护制度、劳工标准和环境标准, 同时加大执法和监督力度。这是规则上的一体化。

二是打通一体化“任督二脉”。一体化除了规则外, 还包括人流、物流和信息流。人流、物流是有形的, 信息与规则是无形的。自贸区的建立是打破商业存在限制的一种尝试和努力, 非常关键的一条是促进自然人流动。已有自贸区的经验表明, 自然人流动不仅有利于服务业发展, 更有利于整体经济的活力。厦门作为福建自贸区的重要组成部分, 应该围绕人才要素自由流动的需要, 加快国际人才发展环境的建设, 提高工作和居住的便利度, 促进熟练工人和高端人才的聚集。在某种意义上, 有人就有了一切。厦门当然也可以充分利用港口与腹地、大陆前沿与台湾及东南亚的有利地缘优势, 探索对台以及东南亚的基础设施与信息联通, 目前正在建设的厦门翔安国际机场, 向探索交通枢纽“海陆空一体化”迈进了一步。同时厦门也要深度对接台港澳及周边地区, 实现信息平台的共享联通, 关注新一代信息技术、文化创意、海洋高新、生物医药等高新产业的转移。

三是对内资及居民的便利化。在早前的一项“中国城市对外开放指数研究报告”中, 厦门对外开放度位居全国前三, 获评对外开放“金牌城市”。这当然说明厦门开放的相对高水平。但同时也要看到, 由于长期的“重外资轻内资”观念, 厦门也存在“对民营经济重管理、轻服务、措施不力, 使中小企业发展受到限制, 不仅落后于同类城市, 也大大落后于周边 (如泉州) 等地区”的现象。因此“十三五”期间, 对居民消费、国内投资者的便利化问题, 对于厦门的深度国际化一样重要。只有内外一体化, 厦门才能真正升级为一个地区枢纽节点城市。

(三) 以科教文卫体等事业单位的体制改革为突破, 释放知识生产和消费潜能, 带动厦门产业升级、经济转型和创新发展

厦门市提出了美丽厦门战略规划, 并且意识到产业转型发展是关键, 提出厦门要加快结构调整步伐, 大力发展战略性新兴产业和服务业新业态, 加快实施“5 (产业) +3 (抓手) +10 (产业链) ”现代产业支撑体系, 以实现厦门经济更长时期、更高水平、更好质量的发展。但要看到, 产业的发展是有其自身规律的, 政府不能够替代市场主体去选择他们需要投资的产业, 政府能力是有限的, 资源也是有限的, 不能够不顾基本条件和经济约束去揠苗助长。

更重要的是背后的路径与机制问题。调结构、促升级的实质, 在于通过机制、体制转型实现效率改进。政府在产业升级方面可以做一些因势利导的工作, 比如补偿外部性、提供协调、改善制度质量等。厦门应利用第三次产业革命机遇, 通过市场机制激励现代的生产方式, 在开放条件下促进服务产业现代化, 推动服务产品的可贸易化, 提高劳动生产率, 带动整体经济的持续增长和转型升级。与其“补贴”, 不如“减负”;与其“扶持产业”, 不如“改善环境”;与其对“物”投资, 不如对“人”投资。应当真正以人为本, 营造更有利于个人投资和创业的政策和社会环境, 注重发挥民间资本和中小企业的就业吸纳能力, 将融资、创业、税收等方面的扶持政策落到实处, 以更大程度地发挥技术创新和制度创新而带来就业创造的“资本化效应”。

当务之急是加快推进存量调整, 重点是引入“科教文卫”等公共服务部门和事业单位的市场化改革, 推动传统赶超模式中的“纵向”干预体制向“横向”竞争机制转换, 提升资源配置效率, 激励技术创新, 才能实现经济从高速增长向高效增长转换。厦门近期的经济减速过程中正经历这样的事实, 原先高度聚集的主导产业因环保、土地价格上涨、劳动力成本等因素而失去原有的优势, 政府的选择性融资支持也失去对象, 工业化中的资源集中变得没有方向, 生产率趋于下降, 企业经营困境重重, 亏损面扩大。而一些垄断型企业、公共部门和事业单位却依靠政府补贴依然具有优势。工业化推动的纵向分割, 带来各种各样的歧视性问题在现阶段已经显现出来。在人力资本积累方面, 大学以上学历劳动者大量沉积在科教文卫等非市场化的事业单位和高度管制的电信、金融、交通业及公共服务部门, 而事业单位体制和管制制约了人力资本生产效率的发挥, 出现了全社会平均受教育年限较低和部分行业教育过度并存的现象。生产性部门人力资本配置相对较低, 制约了产业结构升级和经济增长质量的提高, 同时人力资本在非市场化部门的沉积, 压低了人力资本的报酬水平, 从而降低了居民投资人力资本的积极性, 不利于知识创新生产、现代服务业的发展和消费结构升级。不难理解, 城市中企业空间聚集和创新活动赖以发展的“横向联系聚集-创新模式”, 只要能翻越制度分割的篱笆, 就能获得创新的利润, 不论是政府干预的资源配置模式, 还是国有企业、金融企业、技术创新企业、互联网公司、职业培训机构、开发区甚至是医院等各类经济主体, 都迫切需要通过体制变革进一步打破分割与歧视, 提高生产效率, 推动创新发展。

资料来源：张平，王宏淼，厦门自贸区升级战略与城市经济转型，厦门特区党校学报. 2016,(02)